TCE-PR esclarece possibilidades de dispensa de licitação para extensão universitária
Publicado em: 16/12/2025
Em Consulta, Tribunal de Contas orienta que, em regra, as atividades extensionistas não se enquadram no conceito de pesquisa e desenvolvimento da Lei de Licitações, mas há exceções
As atividades extensionistas não se enquadram, em regra, no conceito de pesquisa e desenvolvimento previsto na Lei nº 14.133/21 (a atual Lei de Licitações e Contratos), por carecerem dos elementos técnicos e científicos que caracterizem a inovação e o risco tecnológico. Mas, excepcionalmente, parte de uma atividade de extensão pode conter componentes de pesquisa aplicada, quando vinculada a projeto formal de inovação tecnológica.
Nesses casos, admite-se a dispensa de licitação apenas para a aquisição de itens diretamente relacionados à fase experimental, desde que o nexo causal entre o bem e o projeto esteja comprovado.
Assim, a atividade de extensão somente poderá ser enquadrada como pesquisa ou desenvolvimento, para fins da dispensa de licitação prevista no artigo 75, inciso IV, alínea ‘c’, da Lei nº 14.133/21, quando estiver integrada a projeto de pesquisa com objetivos científicos; buscar geração de conhecimento ou inovação tecnológica; e envolver bens ou serviços essenciais ao processo de investigação, nos termos da legislação aplicável.
Portanto, não é possível aplicar, de forma ampla e automática, os dispositivos do artigo 75, IV, ‘c’, da Lei nº 14.133/21 e do artigo 377, inciso III, do Decreto Estadual nº 10.086/22 – já revogado pelo Decreto nº 10.370/25 – para a aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços e obras destinados a atividades extensionistas. Isso porque, como regra geral, essas contratações devem observar o procedimento licitatório ordinário e os princípios da legalidade, isonomia e transparência, salvo nas hipóteses excepcionais indicadas.
Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pela Universidade Estadual de Ponta Grossa (UEPG), por meio da qual questionou sobre a aplicabilidade da Lei de Licitações em relação à dispensa de licitação para aquisições necessárias às atividades de extensão universitária.
Instrução do processo
Na instrução do processo, a então Coordenadoria de Gestão Estadual (CGE) do TCE-PR afirmou que as atividades extensionistas não se enquadram no conceito de pesquisa e desenvolvimento para a dispensa de licitação, conforme disposto no artigo 75, IV, ‘c’, da Lei nº 14.133/21 e no artigo 377, III, do Decreto Estadual nº 10.086/22.
Embora reconheça a interrelação entre pesquisa e extensão, a CGE destacou que são atividades com naturezas distintas; e explicou que a pesquisa visa a geração de conhecimento, enquanto a extensão foca na aplicação prática desse conhecimento.
A unidade técnica do TCE-PR alegou que a Lei nº 13.005/14 reforça essa distinção ao exigir que 10% da carga horária dos cursos de graduação seja dedicada à extensão; e afirmou não ter encontrado precedentes que permitam a aplicação da dispensa de licitação para a aquisição de bens ou serviços voltados à extensão universitária.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) ressaltou que a legislação estabelece a obrigatoriedade de licitação, mas prevê exceções, como no caso de produtos destinados à pesquisa e desenvolvimento. O órgão ministerial frisou que a Constituição Federal e outras normas reforçam a indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, destacando a extensão como instrumento prático de aplicação do conhecimento.
O MPC-PR acrescentou que a Lei nº 9.394/96 e o Plano Nacional de Educação (Lei nº 13.005/14) enfatizam a importância da extensão na formação dos alunos e no desenvolvimento social. Dessa forma, opinou que projetos de extensão universitária, quando bem estruturados, podem se enquadrar nas exceções de dispensa de licitação previstas pela Lei nº 14.133/21 e pelo Decreto Estadual nº 10.086/2022.
Legislação, jurisprudência e doutrina
O inciso XXI do artigo 37 da Constituição Federal (CF/88) dispõe que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
O inciso LV do artigo 6º da Lei de Licitações estabelece que, para fins dessa lei, consideram-se produtos para pesquisa e desenvolvimento: bens, insumos, serviços e obras necessários para atividade de pesquisa científica e tecnológica, desenvolvimento de tecnologia ou inovação tecnológica, discriminados em projeto de pesquisa.
A alínea ‘c’ do inciso IV do artigo 75 da Lei nº 14.133/21 fixa que é dispensável a licitação para contratação que tenha por objeto produtos para pesquisa e desenvolvimento, limitada a contratação, no caso de obras e serviços de engenharia, ao valor de R$ 300.000,00.
O Tribunal de Contas da União (TCU) tem jurisprudência no sentido de que, para que seja possível a dispensa de licitação, o objeto da contratação pode ser bem, insumo, serviço e obra, desde que diretamente relacionado ao projeto de pesquisa.
Decisão
O relator do processo, conselheiro Maurício Requião, lembrou que as contratações públicas, como regra, devem ser realizadas por meio de licitação, conforme determina o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal. Ele explicou que esse procedimento visa assegurar a supremacia do interesse público, a isonomia entre os concorrentes e a transparência administrativa.
No entanto, Requião ressaltou que a legislação admite exceções, como nos casos de inexigibilidade de licitação, quando há inviabilidade de competição, e de dispensa de licitação, quando o interesse público exige soluções mais ágeis e o procedimento competitivo não se mostra a alternativa mais vantajosa.
O conselheiro relatou que a Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 75, estabelece hipóteses taxativas de dispensa de licitação, sem admitir interpretações extensivas. Ele frisou que, entre essas exceções, destaca-se a possibilidade de dispensa para a aquisição de produtos voltados à pesquisa e desenvolvimento, prevista no inciso IV, alínea ‘c’, do referido artigo.
O relator salientou que essa previsão permite a contratação direta de bens, insumos, serviços e obras destinados a atividades de pesquisa científica e tecnológica, desenvolvimento de tecnologia ou inovação, desde que esses itens estejam discriminados em projeto de pesquisa, de acordo com as orientações e jurisprudência do TCU.
Requião enfatizou que a dispensa de licitação nessa hipótese tem caráter objetivo: aplica-se ao objeto da contratação, e não à natureza da instituição contratante. Assim, não é qualquer entidade voltada à pesquisa que poderá se valer automaticamente desse dispositivo.
O conselheiro expressou que a contratação direta somente será legítima se houver um projeto formal de pesquisa, com a descrição dos objetos a serem adquiridos, e se a instituição demonstrar atuação efetiva, contínua e permanente em atividades de pesquisa e desenvolvimento.
O relator destacou que a interpretação da exceção deve ser restritiva; e apontou que o foco deve estar no vínculo direto entre os bens a serem adquiridos e o desenvolvimento de possíveis soluções inovadoras para a administração pública. Ele pontuou que não se admite, por exemplo, a aquisição direta de cadeiras, mesas ou mobiliário genérico sob o pretexto de que serão utilizados em um laboratório.
Requião afirmou que os itens que não estão diretamente relacionados ao processo de pesquisa não se enquadram na exceção prevista; e que os bens e serviços contratados devem ser essenciais ou diretamente úteis ao desenvolvimento do projeto científico.
O conselheiro explicou que a dispensa prevista na alínea ‘c’ do inciso IV do artigo 75 da Lei nº 14.133/21 exige que haja projeto de pesquisa estruturado; identificação clara dos itens necessários; comprovação da atuação da entidade em pesquisa e inovação; e demonstração de vínculo direto entre os objetos e o processo investigativo.
Assim, o relator advertiu que a exceção não se aplica genericamente a contratações realizadas por instituições de pesquisa ou extensão; mas deve haver fundamentação técnica, clareza no projeto e observância ao princípio da legalidade.
Requião reforçou que as atividades extensionistas, por sua natureza, não se confundem com pesquisa e desenvolvimento. Ele ressaltou que a dispensa em questão se destina a projetos de inovação científica ou tecnológica, nos quais haja risco técnico e resultado incerto.
O conselheiro explicou que a pesquisa envolve a geração de novo conhecimento ou o aprimoramento de conhecimentos existentes, com método científico e incerteza quanto ao resultado; e o desenvolvimento refere-se à aplicação prática desses conhecimentos, com vistas à criação de novos produtos, processos ou protótipos. Assim, ambos os conceitos pressupõem a experimentação e o risco tecnológico.
O relator lembrou que a extensão abrange ações educativas, culturais ou sociais, voltadas à difusão do conhecimento, sem caráter inovador; por isso, de plano e em regra, não pode ser enquadrada como pesquisa e desenvolvimento (P&D). Ele frisou que, embora algumas ações de extensão possam envolver atividades com potencial inovador ou geradoras de conhecimento aplicado, a mera realização de programas, cursos, oficinas, eventos ou prestação de serviços extensionistas, por si só, não caracteriza, automaticamente, uma atividade de pesquisa ou desenvolvimento nos termos exigidos pela legislação.
No entanto, Requião salientou que, excepcionalmente, parte de uma atividade de extensão pode conter componentes de pesquisa aplicada, quando vinculada a projeto formal de inovação tecnológica. Ele destacou que, nesses casos, admite-se a dispensa apenas para itens diretamente relacionados à fase experimental, desde que o nexo causal entre o bem e o projeto esteja comprovado, mas as demais aquisições devem seguir o rito licitatório.
O conselheiro orientou que o termo “produtos para pesquisa e desenvolvimento” compreende bens, insumos, serviços e obras diretamente ligados ao projeto científico, não abrangendo itens genéricos; e o valor máximo de R$ 376.353,48 – previsto Decreto nº 12.343/24 – aplica-se apenas a obras e serviços de engenharia para P&D. Ultrapassado esse limite, impõe-se a licitação.
O relator concluiu que as atividades extensionistas não se enquadram, em regra, no conceito de pesquisa e desenvolvimento previsto na Lei nº 14.133/21, por carecerem dos elementos técnicos e científicos que caracterizam a inovação e o risco tecnológico.
Finalmente, Requião decidiu que não é possível aplicar a hipótese de dispensa de licitação da alínea ‘c’ do inciso IV do artigo 75 da Lei nº 14.133/21 para a aquisição de quaisquer bens, insumos, serviços ou obras voltados à execução de atividades extensionistas, devendo, como regra geral, tais contratações observar o procedimento licitatório ordinário e os princípios da legalidade, isonomia e transparência, salvo nas hipóteses específicas indicadas.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 21/25 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 6 de novembro. O Acórdão nº 3154/25 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 17 de novembro, na edição nº 3.570 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 28 de novembro.
Serviço
| Processo nº: | 774294/24 |
| Acórdão nº | 3154/25 – Tribunal Pleno |
| Assunto: | Consulta |
| Entidade: | Universidade Estadual de Ponta Grossa |
| Relator: | Conselheiro Maurício Requião de Mello e Silva |
Autor: Diretoria de Comunicação Social